Toda experiencia de éxito económico merece ser estudiada con la intención de extraer lecciones que sirvan como referencia a los hacedores de política. Con más de medio siglo de registros por encima del promedio de América Latina, el crecimiento económico dominicano es un indudable triunfo por lo que poco a poco se ha desarrollado una literatura para estudiar sus determinantes, su impacto distributivo, su relación con el entorno externo y sus efectos sobre la convergencia económica, entre otros.
A pesar de su importancia medular, un área rara vez explorada por esta literatura es la relación entre las instituciones y el crecimiento. El tema institucional aparece en la mayoría de los casos como una referencia indirecta en estudios que analizan otros aspectos del crecimiento (Guzmán y Fanelli, 2008; Andújar, 2010; Mota, 2012). Incluso, en esas ocasiones en que el tema institucional se discute de forma directa tiende a ser bajo una modalidad primordialmente descriptiva (Manzano et al, 2009; Pozo, Sánchez Fung y Santos Paulino, 2010; y Abdullaev y Estevao, 2013).
Uno de los pocos casos donde el vínculo que existe entre las instituciones y el crecimiento económico se explora a través de un modelo econométrico es en Guzmán y Lizardo (2003). Estos autores construyen un indicador de avance institucional en base al número de leyes y resoluciones económicas aprobadas cada año en el Congreso Nacional. Múltiples variantes del modelo confirman una relación positiva entre el indicador de avance institucional y el crecimiento económico.
Dada la estrecha relación que existe entre las instituciones y el crecimiento (North, 1989; Acemoglu, Johnson y Robinson, 2005; Helpman, 2009) es evidente que en el país se requiere un programa de investigación amplio enfocado exclusivamente en esta simbiosis. Para impulsar esta agenda es necesario comprender los vasos comunicantes entre el entorno institucional de un país y su crecimiento económico. Tomando como referencia algunos conceptos desarrollos por la economía institucional (North, 1990; Lin y Nugent, 1995; Rodrik, 2012), el resto del artículo se dedica a esta tarea. Veamos.
Las instituciones son esencialmente las reglas de juego establecidas en una sociedad para gobernar y moldear las interacciones humanas (Lin y Nugent, 1995). No todas tienen influencia en el buen funcionamiento de la economía de un país. Según Dani Rodrik, profesor de la Escuela Kennedy de Gobierno en la Universidad de Harvard, las instituciones que son relevantes para el desarrollo económico se pueden consolidar en cinco grupos: a) derechos de propiedad; b) instituciones para la estabilidad macroeconómica; c) instituciones regulatorias; d) instituciones de protección social; y e) instituciones para dirimir conflictos.
El primer grupo de instituciones, las encargadas de proteger los derechos de propiedad deben garantizar el cumplimiento de los contratos privados a través de un sistema eficiente de administración de justicia. De lo contrario, los mercados funcionarán como centros de engañifas donde solo los agentes con información privilegiada harán buenos negocios. En este tipo de ambiente donde los derechos de propiedad son frágiles no existen los incentivos para la inversión y la innovación, fuentes impulsoras del crecimiento.
Para garantizar los derechos de propiedad se necesita contar no solo con la legislación apropiada, sino también con los mecanismos institucionales que garanticen la aplicación de la ley. República Dominicana cuenta con buenas leyes, pero su administración recae sobre instituciones débiles a menudo incapaces de hacer cumplir los preceptos legales. Muy frecuentemente, los tribunales que conforman el sistema judicial dominicano no pueden garantizar los derechos de propiedad privada, lo que ahuyenta inversiones que de otra manera contribuirían al desarrollo. El problema se agrava debido a que otras instituciones con un rol preponderante para el cumplimiento de las leyes, como el congreso y la policía, requieren de una reestructuración que las haga más efectivas en el cumplimiento de sus tareas.
En contraste con los limitados avances en el sistema de administración de justicia, hay logros indiscutibles en el fortalecimiento de la institucionalidad relacionada con la estabilidad macroeconómica y el buen funcionamiento del sistema regulatorio. La autonomía e independencia otorgada a un banco central técnicamente fortalecido, junto a los grandes avances logrados en la profesionalización del ministerio de hacienda y en el desarrollo de un mercado de deuda pública han sido los elementos centrales para que con el paso del tiempo la estabilidad macroeconómica se convierta en una especie de marca país, atrayendo grandes volúmenes de inversión extranjera a la República Dominicana.
Por su parte, la institucionalidad regulatoria dominicana se ha apoyado en una normativa amigable al mercado y en una estructura de supervisión que busca reducir la probabilidad de fraude o malas prácticas en los sectores financiero, previsional, eléctrico y de salud, entre otros. El sistema regulatorio ha ido avanzando con el crecimiento económico, adaptándose en muchos casos a un proceso de economía política complicado principalmente en el sector eléctrico y, en menor medida, en el sistema de salud y en las actividades vinculadas al sector financiero. Es por esta razón que por momentos el regulado parece tener más información que el regulador, exacerbando el problema de riesgo moral y evidenciando la necesidad de fortalecer la institucionalidad del sistema.
En cuanto a las instituciones diseñadas para ofrecer protección a los grupos más vulnerables de la sociedad, generalmente surgen como una respuesta a la dinámica que acompaña a los procesos sostenidos de crecimiento en su fase inicial. Durante esa primera etapa, los beneficios del dinamismo económico se reparten de forma desigual generando descontento en ciertos segmentos sociales. Para evitar conflictos sociales que ralenticen el crecimiento, los países tienden a fortalecer las instituciones relacionadas con la red de protección social. Es indudable que RD ha avanzado mucho en el fortalecimiento institucional de su red social desde su formalización hace casi veinte años. En la actualidad, se tienen identificadas como vulnerables unas 2,100,000 familias dominicanas, lo que permite una mejor focalización de los subsidios del gobierno.
El último grupo de instituciones, aquellas orientadas al manejo de conflictos entre los habitantes de un país son las que se encuentran más retrasadas en el entramado institucional dominicano. A pesar de los avances económicos, RD es todavía hoy una sociedad llena de ciudadanos de segunda clase, gente que ante la ley y el poder de turno lamentablemente no tienen las mismas oportunidades que tienen otros. Y no se trata de dirimir conflictos sociales originados por diferencias étnicas, religiosas e incluso lingüísticas, como ocurre en otros países. Es más un asunto de faltas de oportunidades provocadas por un sistema político que da preeminencia al clientelismo y que permite niveles de corrupción y de tráfico de influencia alarmantes, a la vez que promueve una justicia selectiva. El ostracismo social al que es sometido una parte de la población genera desconfianza y dificulta la coordinación de distintos sectores para avanzar las reformas institucionales, perpetuando un círculo vicioso de desigualdad y pobreza.
En definitiva, el salto hacia el desarrollo no será posible si dentro de las reformas que vendrán no damos prioridad al tema institucional. No se trata de un reto menor. Las recetas institucionales no se importan, se construyen. Somos los dominicanos y dominicanas los que estamos llamados a construir esta nueva institucionalidad donde el progreso económico y social se cimienten en la meritocracia y el esfuerzo humano. Para eso es necesario contar con estudios rigurosos que nos ayuden a identificar los canales a través de los cuales los avances institucionales promueven el desarrollo. La tarea no es fácil, pero postergarla solo beneficia a aquellos que han hecho de la información privilegiada y la justicia selectiva las armas para una victoria segura. Pongámonos en marcha.
Referencias:
- Abdullaev, M. U., & Estevao, M. M. (2013). Crecimiento y empleo en la República Dominicana: Opciones para un crecimiento generador de empleo (No. 13-40). International Monetary Fund.
- Acemoglu, D., Johnson, S., & Robinson, J. A. (2005). Institutions as a fundamental cause of long-run growth. Handbook of economic growth, 1, 385-472.
- Andújar Scheker, J. G. (2010). MILAGRO ECONÓMICO DOMINICANO: BUENA SUERTE Y BUENAS POLÍTICAS. Ciencia y Sociedad, 35(2), 135-175.
- Guzmán, R. & Lizardo, M. (2003). Crecimiento económico, acumulación de factores y productividad en la República Dominicana. BID.
- Guzmán, R. & Fanelli, J. M. (2008). Diagnóstico de crecimiento para República Dominicana. Washington, DC, Banco Interamericano de Desarrollo (BID).
- Helpman, E. (Ed.). (2009). Institutions and economic performance. Harvard university press.
- Lin, J. Y., & Nugent, J. B. (1995). Institutions and economic development. Handbook of development economics, 3, 2301-2370.
- Manzano, O., Rodríguez-Balza, R., & Stein, E. (2009). La ruta hacia el crecimiento sostenible en la República Dominicana: Fiscalidad, competitividad, institucionalidad y electricidad. Agosin (Ed.). Banco Interamericano de Desarrollo.
- North, D. C. (1989). Institutions and economic growth: An historical introduction. World development, 17(9), 1319-1332.
- North, D. C. (1990). Institutions, institutional change and economic performance. Cambridge university press.
- Pozo, S., Sánchez-Fung, J., & Santos-Paulino, A. U. (2013). Economic development strategies in the Dominican Republic. Achieving development success: strategies and lessons from the developing world, 383-405.
- Rodrik, D. (2012). Una economía, muchas recetas: La globalización, las instituciones y el crecimiento económico. Fondo de Cultura Económica.
