A partir de los años 80, el establecimiento de Alianzas Público-Privadas (APP) para cubrir el déficit de infraestructuras públicas comenzó a ser una alternativa de financiamiento novedosa y atractiva para las economías avanzadas y emergentes, respecto a las ofrecidas por los organismos financieros multilaterales, la banca de desarrollo, la banca tradicional o la propia provisión pública. Sin embargo, como podremos observar durante el desarrollo de este artículo, las APP a pesar de que fueron concebidas como un mecanismo de financiamiento más ágil y eficiente que las opciones tradicionales, alcanzaron en la práctica resultados que pueden ser contrarios a los perseguidos en el contrato APP.
Es por esta razón que los entes públicos a nivel nacional, subnacional o local, antes de embarcarse en proyectos de infraestructuras o de prestación de servicios públicos bajo el mecanismo de APP deben considerar una serie de elementos como transparencia, institucionalidad, gobernabilidad, requerimientos técnicos y de capital humano, identificados por la literatura especializada como fundamentales para que estos proyectos puedan ser beneficiosos. De esta manera, además de poder negociar contratos APP “Win-Win” entre el inversionista privado y el ente público, también se podría evitar realizar proyectos de los llamados en el argot de arquitectura e ingeniería como “elefantes blancos”. A nivel mundial, unos cincuenta países, entre los que se encuentra la República Dominicana, cuentan con leyes de asociaciones público-privadas y otros se encuentran tramitando su aprobación.
A pesar de existir una amplia variedad de definiciones que intentan identificar las principales características y elementos que deben contemplar los contratos de APP, para fines del presente artículo utilizaremos el aplicado por el Centro de Recursos para Asociaciones Público-Privadas en Infraestructura (PPPLRC) del Banco Mundial, que define a las APP como “un acuerdo entre el sector público y el sector privado en el que parte de los servicios o labores que son responsabilidad del sector público es suministrada por el sector privado bajo un claro acuerdo de objetivos compartidos para el abastecimiento del servicio público o de la infraestructura pública”.
A diferencia de los procesos de privatización, en los cuales el ente público se desprende del patrimonio en su totalidad, en el caso de las APP, al concluir el contrato estipulado, la empresa adjudicataria debe entregar el activo a la autoridad pública contratante. Entre las actividades que cuentan con mayores experiencias a nivel global en materia de APP se encuentran aeropuertos, transporte, electricidad, telecomunicaciones, gestión de residuos sólidos, gas natural, puertos, carreteras, reciclaje, agua y alcantarillado. El horizonte temporal promedio de los contratos APP oscila entre los 15 y 20 años (Alborta, Stevenson y Triana, 2011).
La figura de las APP suele despertar mayor interés por parte de los entes públicos en momentos de crisis financieras y económicas como la ocurrida en 2008 (Devlin y Moguillansky, 2010), o la que estamos padeciendo actualmente a causa de la pandemia del nuevo coronavirus SARS-CoV-2. Sin embargo, dados los altos niveles de endeudamiento asumidos por la mayoría de países Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) para enfrentar la anterior crisis del 2008, en esta oportunidad, la necesidad de obtener financiamientos frescos, no vinculados al presupuesto público, como es el caso de las APP, se hace más evidente (Gráfica 1).
Al igual que cualquier otro esquema de financiación, la utilización de las APP está sujeta a alcanzar beneficios y asumir riesgos potenciales. Sin embargo, a diferencia de los medios tradicionales utilizados para el financiamiento de infraestructuras y servicios públicos, la lista de riesgos asociados a los proyectos de APP es superior a la de los beneficios que ofrece, como se puede constatar en el PPPLRC del Banco Mundial. Entre los beneficios potenciales de las APP destacan: eficiencia operativa, transferencia de tecnología y know-how, actividades conjuntas sector público y privado, oportunidad de nuevos negocios, aumento de la competitividad y productividad, incremento de la capacidad del ente público de desarrollar nuevas infraestructuras y servicios, transferencia al sector privado de los riesgos inherentes a los proyectos durante su diseño, ejecución y mantenimiento, etc.
Mientras que del lado de los riesgos potenciales de las APP, suelen indicarse: deficiencias en la selección de proyectos, actos de prevaricación o corrupción vinculados a la asignación del contrato, costos de financiamiento superiores a los de los realizados con dotación pública, asignación de pecios de los servicios ineficientes, ayudas y subvenciones para garantizar que el flujo de efectivo no afecte a la viabilidad del proyecto (lo que se conoce como peajes sombra), renegociación de los contratos (sobre costos o retraso en la entrega), expropiaciones indebidas, incumplimientos de contratos por parte de nuevas autoridades, costos asociados al proceso de arbitraje internacional o compensaciones en caso de laudos desfavorables, proyectos innecesarios (elefantes blancos) e incapacidad de regular o supervisar el servicio adjudicado, entre otros.
No obstante, los riesgos asociados a las APP no han podido impedir que esta opción para financiamiento de infraestructuras y servicios públicos haya crecido de manera vertiginosa durante las tres últimas décadas en la región América Latina y el Caribe (ALC.). En el año 1990, los 36 proyectos APP registrados en ALC estaban distribuidos en solo cuatro países y concentrados en dos sectores (carreteras y telecomunicaciones), cuya inversión conjunta alcanzó los US$10,064 millones (Gráfica 2). Desde entonces, el número de países que han ejecutado proyectos APP se han elevado a 25, los sectores a 10, mientras que los montos de inversión acumulados alcanzan los US$698,589 millones (Gráfica 3). Durante el periodo 1990-2020 se han cancelado o suspendido 139 proyectos APP, equivalentes al 11.84% de la inversión total.
De todos los riegos anteriormente señalados asociados a las APP, existe amplia evidencia de que el referente a la renegociación de contratos es el que sucede con mayor frecuencia en América Latina. Guasch (2004), basado en una muestra que incluyó 1000 concesiones de infraestructuras otorgadas durante los años 1985 y 2000, pudo determinar que más del 50% de los contratos fueron revisados en un periodo inferior a los tres años. De acuerdo con Rangel, Fischer y Galetovic (2014), las renegociaciones de contratos crean lo que se identifica como “problemas de selección adverso” y de “riesgo moral”. Esto se debe a que los procesos de adjudicación de APP atraen a empresas con una marcada ventaja comparativa en lobby y con menos habilidades y experiencias operativas en el desarrollo de infraestructuras o prestación de servicios que se pretenden adjudicar mediante el contrato de APP.
De igual modo, indican que los lobbies de construcción son de los gremios de la región que más contribuyen con donaciones en las campañas políticas y que, por lo tanto, pueden utilizar el sistema político para presionar al gobierno en la asignación de contratos o, en su defecto, amenazar con no participar en los proyectos futuros en los que se introduzcan medidas que contribuyan con la fiscalización de los proyectos, además de que pueden retrasar el tiempo de entregas, algo que podría penalizar políticamente a los gobiernos. Asimismo, los señalados autores consideran que en los países en desarrollo con niveles débiles de institucionalidad se deben priorizar los financiamientos tradicionales a cargo a la provisión pública, dado que además de figurar en los balances fiscales, cualquier modificación deberá estar acordada en el congreso nacional o el órgano legislativo que corresponda, lo que los hace más transparentes.
Como hemos podido apreciar, los proyectos APP están expuestos a mayores riegos que los proyectos financiados mediante provisión pública y los niveles de eficiencia de los proyectos son cuestionables en un amplio número de los casos. Aunque las APP se han constituido en un vehículo para el financiamiento de infraestructura cada vez más utilizados, como se indica en Akitoby, Hemming y Schwartz (2007), no constituyen una panacea. Por lo tanto, los entes públicos, antes de decidir utilizar financiamientos de infraestructuras o de prestación de servicios públicos basados en APP, deben realizar un riguroso análisis costo-beneficio del proyecto y garantizar que el contrato de adjudicación cuente con todas las garantías que puedan favorecer al Estado ante eventuales litigios o procesos de arbitraje internacional, ya que sería la única forma de poder evitar que salga más cara la sal que el chivo.
Referencias:
- Akitoby, B., Hemming, R., & Schwartz, G. (2007). Inversión pública y asociaciones público-privadas. Fondo Monetario Internacional.
- Alborta, G., Stevenson, C., & Triana, S. (2011). Asociaciones público-privadas para la prestación de servicios: Una visión hacia el futuro. Inter-American Development Bank.
- Centro de Recursos para Asociaciones Público-Privadas en Infraestructura (PPPLRC) del Grupo Banco Mundial.
Devlin, R., & Moguillansky, G. (2010). Alianzas público-privadas para una nueva visión estratégica del desarrollo. Cepal. - Engel, E. M., Fischer, R. D., & Galetovic, A. (2014). Economía de las asociaciones público-privadas: Una guía básica. Fondo de Cultura Económica.
- Guasch, J. L. (2004). Granting and renegotiating infrastructure concessions: doing it right. The World Bank.Infrastructure Finance, PPPs & Guarantees World Bank Group.
Autor
