A principio de los años 90, la República Dominicana (RD) experimentaba un período de alta inflación e inestabilidad política. Para hacer frente a la situación del momento, el Presidente Joaquín Balaguer firmó el llamado “Pacto de Solidaridad Económica” abriendo paso a un proceso de reforma del Estado que incluyó, en su primera etapa, una revisión de las estructuras tributaria y arancelaria, además de un nuevo marco legal para el mercado laboral. Posteriormente, otras modificaciones fueron implementadas: se reformó la política cambiaria y se crearon leyes dirigidas a aumentar la inversión extranjera directa. Estas nuevas políticas facilitaron el control de la inflación y crearon las condiciones para un mayor crecimiento económico por el resto de la década. A partir de esta experiencia se plantea la siguiente interrogante: ¿Qué otras políticas pueden implementarse para lograr un crecimiento sostenido en el tiempo?
Existe en la práctica un grupo de reformas, conocidas de manera general como reformas de segunda generación, cuyo énfasis es la alineación de la relación entre el Estado y los mercados tras las políticas de liberalización que surgieron a mediados de los años 90. Estas reformas, según Moisés Naim (1994b), son complejas y requieren fortalecer la institucionalidad del estado. Se concentran en la reforma de provisión de servicios públicos en apoyo al capital humano (salud, educación, y otros), promoción de la competitividad del sector privado y en la creación de capacidades e instituciones que apoyen este nuevo paradigma. En RD se han creado algunas de estas políticas: la implementación del 4% del PIB para la educación, la reforma del sistema de seguridad social y del sector salud, el establecimiento del Consejo Nacional de Competitividad y otras.
Sin embargo, el desarrollo de las políticas correspondientes a la segunda generación de reformas está limitado por el proceso de formulación de políticas (PFP). El Banco Interamericano de Desarrollo (BID) define los PFP como el juego político donde interactúan distintos actores, sean estos los poderes del estado, el sector privado y el marco institucional, por ejemplo, con el fin de generar políticas públicas fruto de un consenso (Scartascini et al, 2010).
El BID hace uso de la teoría de juegos para describir los PFPs, por lo que la decisión de los distintos actores en el proceso de formulación de políticas está influenciada por sus preferencias, los incentivos que enfrenta y sus propias expectativas sobre las posibles acciones de los demás participantes. El marco conceptual de este estudio se basa en la cooperación en los juegos repetidos, es decir, en la capacidad de lograr acuerdos y mantenerlos en el tiempo.
Con el fin de ilustrar el funcionamiento de un PFP a través de un juego cooperativo, el texto analiza el caso de Chile. Iniciando los años 90, Chile logró la transición política de una dictadura a un estado democrático en el cual los partidos han sabido establecer una agenda de política y económica de largo plazo. El gobierno militar fue responsable de la ejecución de las reformas de primera generación. Subsiguientemente, los nuevos gobiernos democráticos lograron el establecimiento de las políticas de segunda generación, de las que se pueden mencionar la privatización de los sectores portuarios y de servicios públicos, la introducción de concesiones privadas en obras públicas, y reformas educativas, laborales, de salud y de procedimientos judiciales.
El éxito de Chile en su PFP reside en cuatro pilares institucionales:
- Chile cuenta con un sistema electoral y partidario que favorece la cooperación a través de la reducción de participantes en el PFP. Además permite la reelección parlamentaria indefinida que favorece al desarrollo de políticas en un horizonte temporal extendido.
- La agenda legislativa es controlada por el Presidente. Esto facilita que el Ejecutivo establezca su agenda de política, aunque sigue estando sujeto al veto del Congreso.
- El país posee un poder judicial, un tribunal constitucional, un contralor y otras instituciones independientes de la política que sirven de contrapeso a los poderes del ejecutivo.
- La calidad de la burocracia estatal es alta y ha estado en proceso de reforma desde la dictadura. Es propicio mencionar que el proceso de formulación de política es único en cada país y, dada la heterogeneidad de características en los mismos, las reformas deben elaborarse con esto en mente. No obstante, los actores asumen comportamientos similares: cada uno busca su propio beneficio intentando anticipar el accionar de su contrapartida. En esencia, lo distinto será el escenario donde ocurra la interacción y el marco institucional. Tanto República Dominicana como Chile, sufrieron importantes transformaciones en una misma época, pero las sendas posteriores han sido distintas a pesar de agotar una serie de reformas novedosas. Entonces se podría argumentar que no basta con crear reformas de segunda generación, es imperativa una institucionalidad fuerte que aporte estabilidad y credibilidad a las políticas orientadas al interés público.
Fuentes:
Naim, M., (1994). Latin America»s Road to the Market: From Macroeconomic Shocks to Institutional Therapy. The International Center for Economic Growth.
Naim, M., (1994b). Latin America: The Second Stage of Reform. Journal of Democracy, Vol. 5 Number 4 pp32-48.
Scartascini, C., Spiller, P., Stein, E., Tommasi, M., (2010). El Juego Político en América Latina: ¿Cómo se Deciden las Políticas Públicas? Banco Interamericano de Desarrollo.
